20世纪初，日本统治集团内部在对华侵略政策方面存在矛盾，同时为了处理国内的大量过剩资本，日本向段祺瑞政府提出了所谓的西原借款，而段祺瑞政府急需资金发展力量，再加上借款条件不错，于是双方一拍即合，就有了后来的西原借款。
所谓西原借款是指北洋政府时期日本寺内正毅内阁顾问西原龟三经手借给北京段祺瑞政府的大宗款项。西原借款的出台，与当时的国际形势和日本对华政策的改变以及中国当时的内政有关。
1914年第一次世界大战爆发，西方列强先后卷入欧洲战场，日本趁机以“维护日英同盟协约”为借口，打着“永保东亚和平”的幌子，出兵山东半岛，攫取了德国在山东的殖民特权，并于1915年向袁世凯政府提出了灭亡中国的“二十一条”。5月25日，日置益和陆征祥代表日中双方在北京签订所谓“中日条约”和换文。其中第一号第一条为：中国政府，对于日本政府，将来与德国政府协定关于德国依据条约及其他关系在山东省享有一切权利利益让与等项处分，一概承认之。这里所谓德国在山东一切权利利益让与者，包括胶州租借地、青岛港湾、胶济铁路以及其他两铁路，并省内矿权。“二十一条”是日本帝国主义通过武力威胁强加于中国的单方面条约，严重损害中国主权，完全违背了国际关系的根本准则，所以此约中国人民从来没有给予承认，中国反日爱国运动蓬勃发展。日本此举也激起了它与英美列强的矛盾。1916年10月，日本大隈内阁因“二十一条”交涉等外交问题而下台，新上台的寺内正毅改变了策略，对华采用了大藏大臣胜田主计的主张，即“菊分根政策”，先以稳妥条件提供贷款，在增进邦交的同时，采取促使中国主动向日本提供有利权益的手段，以图既为日本过剩资本找到出路，又可以投资手段使中国殖民地化。而中国国内的段祺瑞内阁急于统一全国，“其财政困难已达到极点，各省应解之款都为地方所扣留。发内债则旧债尚未整理，续募为难”，只能依靠外债来弥补财政赤字。但借外债也有四国银行团的约束，缓不济急，且不易磋商。因此当1916年10月西原龟三提出“中国如能特派一适当的人前来日本表示敬意，并进一步磋商改善日中关系的具体办法”，段祺瑞迅即响应，以“赠予日本大皇帝大勋章”为由，派前交通总长曹汝霖充当专使，赴日接洽对日借款问题，此举由于黎元洪总统及国会的反对而未能实现。此后，西原龟三就开始在中日之间穿梭，先后六次来华，从1917年1月到1918年9月经手达成中日间八笔借款，分别是：1917年1月20日的交通银行借款和1917年9月28日的第二次交通银行借款；1918年4月30日的有线电信借款；1918年6月18日的吉会铁路借款；1918年8月2日的吉黑两省金矿森林借款；1918年9月28日的满蒙四铁路借款；1918年9月28日的山东二铁路借款；1918年9月28日的参战借款。累计金额达1.45亿日元。
这八笔借款由于寺内正毅恐敌党反对，且避国际视听，遂以朝鲜、台湾、兴业三银行为主体，组织一特殊银团，以非正式的方式进行。参与借款的曹汝霖回忆时说：“及西原之提议起，以无折扣为主义，轻其担保，破除向来借款之苛例，又以实业为名，不涉内政，是以当局者坦然进行，毫无顾虑。”但如果联系当时的国际形势，则明显可看出日本的政治企图。每一次借款的出台都与国际形势变化相关。并且三银行中，台湾银行为经营台湾、华南而设，朝鲜银行为经营满洲之金融中枢，兴业银行专营长期投资业务，又有发行债券的权利，三者都是特种银行，贷款的发放不过是执行日本当局的要求。在涉及山东问题上这种倾向尤为明显。
1917年2月，美国与德国绝交，并照会北京政府，希望采取一致行动，还提议可以向北京政府借款做军费。当时，已有十几万中国劳工到英法从事兵站运输工作，中国政府也早就打算通过参战确保在和会上的发言权，并希望延期支付庚子赔款、提高关税、获得借款。协约国英、法等也希望中国参战。段祺瑞电告驻日公使章宗祥，要他密探日本政府意见和一般舆论。日本反对中国参战，怕中国因参战而增强将来和谈中的地位，不利于其继承德国在山东的权益和扩大对中国的渗透，但它又无法阻止中国参战。因此日本采取拉中国与它一起参战并借款给中国的方针，以图继续保持好不容易打下的中日“友好”根基。于是西原龟三奉寺内正毅之名，携拟好的所谓友好条件第三次来到中国，与曹汝霖、陆征祥等连日会谈，并访晤了段祺瑞，以向交通银行提供2000万日元借款为条件，拉拢段祺瑞。美国看到日本开始插手中国参战问题，怕日本借此在中国大力发展势力，遂反对中国参战。黎元洪总统和国会担心参战更加强军阀的力量，且中国中立对发展民族工业更有利，因此也反对中国参战。段祺瑞则想通过参战获取贷款，加强自己的实力，因此竭力向日本靠拢。日本看到稳住了中国，就继续在国际上寻求对山东问题的支持。
1917年初，为了摧毁德国潜水艇的破坏通商线，英、法曾要求日本向地中海派遣舰队，为运输船护航，这时日本便以允许中国参战和派遣舰队为砝码，要求英法保证在将来的媾和会议上支持日本关于山东省德国利权以及日本占领南洋德属诸岛的各种要求。2月16日，英国驻日大使葛林照会日本外相本野，保证英国政府支持日本这一要求，本野也照会葛林，保证日本以同样精神支持英国对赤道以南德国各岛屿的领土要求。2月19日，本野又以同样手段，要求法、俄两国与日本签订关于山东问题的密约，20日取得了俄国的同意，3月1日取得法国的同意。日本对意大利的同样要求，很快也取得了同意。媾和会议有关山东问题一旦有了秘密协定，日本便开始支持段祺瑞政府参战。1917年8月14日，重新掌权的段祺瑞政府参加协约国方面对德宣战，9月28日中日正式签订第二次交通银行借款。
英、法、俄、意与日本订立的关于山东问题的密约，一直到巴黎和会时才公开，给中国外交造成了很大的被动。中国和美国代表闻有五国秘密谅解存在时，颇为惊愕。中国辩称：“此等密约，双方订结，中国并未加入，其后协约国劝中国参战，亦未曾将密约内容预先通告，中国反为大国之商议品与抵偿品。再者此种密约，于中国参战后其发生效力之程度究竟何如，当成一问题。”但这种抗议声音是微不足道的，几个大国的天平早已倾向日本，而在日本国内，则把巴黎和会上日本的要求看作是理所当然。1919年5月4日，《大阪朝日新闻》的社论《解决山东问题》，在祝贺日本在和会上的胜利时说：“这不能看成是由于国力的强弱所带来的胜负，而只是根据正当协定规定的权利取得的胜利。”
1918年8月，第一次世界大战接近尾声，德国战败已成定局。在这种形势下，日本人认识到，一旦战争结束，中国作为战胜国之一，势必将在和会上提出山东问题，并要求收回胶济铁路和青岛。为了达到永远霸占山东和进一步扩大在华势力的目的，日本政府认为只有获取段祺瑞政府对山东问题合法承认的根据，又有各国的保证，将来的媾和会议上才有更大把握。于是，日本政府仍以借款为诱饵，向段祺瑞政府建议中日合办济南至顺德铁路和高密至徐州铁路，由日本提供贷款2000万日元，这就是西原借款中的山东两铁路借款。这也是西原借款中与山东问题直接相关的一次借款。对于两铁路借款，段祺瑞政府也并非不知其害。原来德国在山东得势时，除经营胶济铁路外，尚于1914年从中国政府手中取得将来敷设延长线的权利，即自济南至京汉路之顺德及自高密至徐州之线路。日德宣战后，青岛为日本占领，中国深虑日本有继承德国人权力之意，故关于德国人在山东的权利问题，始终不与日本开始交涉。1915年中日会商“二十一条”时，曾议及此两路，没有达成具体方案。此时日本又提起此议，段祺瑞政府饥不择食，又认为中国与德宣战，中德间一切契约自归消灭，至于高徐、济顺与德人关系即绝，借用日资，在中国方面不过昔日借自德国者，今日借自日本，从新订立合约，与继承权无关。日本方面也由本野向中国说明：此两线借款，如由汇业与此间银行接洽，中国政府只与汇业接洽，纯粹作为银行与银行之交涉，自无政治可滋疑议。于是，1918年9月28日，中日双方在北京签订了高徐、济顺两铁路借款预备合同，同时还举行了关于山东问题的秘密换文。
两铁路借款合同共有14条。第一条称：“政府认准自山东省济南至直隶省顺德之铁路及自山东省高密至江苏省之徐州铁路建设所需一切费用，由银行发行中华民国政府济顺铁路金币公债。但调查济顺、高徐两铁路线路若于铁路经营上认为不利时，得由政府与银行协议变更其线路。”也就是说日本可以找借口扩大山东铁路路权。秘密换文的主要内容有：（1）胶济铁路沿线之日本国军队，除济南留一部分外，全部均调集于青岛。（2）胶济铁路巡警队本部及各要驿、并巡警养成所内，应聘用日本人为顾问。（3）胶济铁路所属确定后，归中日两国合办经营。（4）现在施行之民政撤废之。
从表面上看，秘密换文中日本是在撤退收缩。因换文前日本军队逗留于山东腹地，擅设民政署，以致引起中国人民愤激。这次则撤废民政署，胶济铁路沿线军警撤走，集中于青岛、济南。但当时德国战败已成定局，山东问题自可留待和会上解决。这一换文无疑承认了日本有在济南、青岛的驻兵权，日本可向胶济铁路派遣顾问，则将继续控制此路，胶济铁路虽属中国所有，但在合办名义下，日本有雄厚的资本和技术，仍可达到独占的目的。日本根据换文，不仅获得了北京政府对其在山东的非法地位的默认，而且在对华权益的掠夺上超过了“二十一条”，济南驻军、路警聘用日人、胶济路无限期合营，都是超出“二十一条”的新权利。日本外相内田康哉1918年10月2日致日本驻华公使芳泽的电报说：“9月24日交换了济南顺德间及高密徐州间的铁路借款公文，日本从中国方面得到了新的让与，于是德国在山东省内的权利终于归于消灭，这使中国过去提出的要求得以实现，日本也得以重复了大正四年（1915）关于山东省条约的权力。”日本在巴黎和会上坚决要求对山东的权利，依据有三：一是1915年中日条约；二是五国秘密谅解；三是1918年的中日关于山东问题的秘密换文。“二十一条”为中国被强逼所签，以后历届政府又都不承认，国际上也都知道。五国秘密谅解背着中国，中国代表在和会上曾发出抗议，秘密换文则正好给日、英、法等国找到了借口。3月10日，日本代表发表关于山东问题的宣言，声称：“关于胶州湾问题，对于中国并不为何等之要求，故无从谅解责问之趣旨。但关于解决此问题之根本上之基础，中日两国业已解决。”据此，日本现在享有德国在山东的各项权利，是合法的，而且中国已自行让与了，有条约为证，将来如何处理，由日本和中国直接解决，和会及其它国家无权过问。英法等列强国家就可以以秘密换文来推脱其秘密谅解的罪责。
美国在山东问题上是支持中国的，但巴黎和会上，其代表得知有济顺、高徐铁路借款合同及山东问题换文时说：“我辈即以此为顾虑，今悉果有此事，我辈之帮忙，譬如脚下跳板，已经抽去，何以措辞。'二十一条'，为强力所迫，世界共知。至胶济铁路之成议，出于中国自愿，势难更改”，并“太息不已”。日本又以不参加国际联盟相威胁，于是美国也转而支持日本。美国威尔逊总统不仅做出让步，还质问中国代表何以对1918年关于山东问题换文“欣然同意”。英国首相劳合·乔治则提出两项办法：一是按中日条约办理，一是按对德合约规定，由德国移交日本，由中国任择其一。英、美的态度等于承认了山东问题是中日之间的事，而把中国撇在一边。山东问题的交涉对中国越来越不利，直至最后失败。中国代表拒绝在合约上签字。
中国民众听到交涉失败的消息后则无不愤怒。失败的因素固然很多，而一般舆论以威尔逊有中国“何以欣然同意”的质询，既愤慨1915年中日条约，更恨1918年济顺、高徐两铁路借款和山东问题换文，办理两次外交的当事人成为众矢之的。1919年5月4日下午，北京学生3000余人集于天安门开示威大会，高呼“还我山东”、“惩办卖国贼”等口号，意欲赴东郊民巷，向英、美、法诸使馆表示中国民众对于日本抢占山东的愤激，请求各国主持公理。后赴曹汝霖私宅，殴打章宗祥。此事发生后，各地学生相继响应，五四运动遂爆发。
日本统治集团内部对华侵略政策矛盾斗争的产物 西原借款也是日本资产阶级为大量过剩资本寻找出路的结果